“全面依法治国”专栏精品回顾 || 万毅：检察机关内设机构改革的基本理论问题
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试论建立健全司法绩效考核制度
万毅 法学博士 成都理工大学司法研究院院长 教授
目录
一、检察机关内设机构的设置目的二、检察机关内设机构的设置模式三、我国检察机关内设机构改革的走向及前瞻
检察机关本系一司法办案单位，故其相关内部制度设置包括其内设机构，均应当在价值追求和整体方案上服从并服务于其司法办案功能。然而，长期以来，我国检察机关的内设机构模式即所谓的“条线状”模式（俗称“部门制”）却一直饱受质疑，虽几经反复、多次改革仍不能达成一致意见，主要原因即在于：部门制削弱甚至瓦解了检察机关的司法办案功能，这主要表现在以下几个方面：第一，一直以来，检察机关将增设内设机构作为解决检察人员职级、职数的手段，遂造成机关内部“一人科室”、“两人科室”盛行，部门林立却人力资源不够饱和，机构设置与司法办案功能相脱节，削弱甚至瓦解了检察机关的司法办案能力；第二，与人民法院“刑、民、行、执”职能分立的“条块状”机构设置模式相比，检察机关沿循司法办案流程而分设“自侦、侦监、起诉和执行监督”等部门的“条线状”机构设置模式，容易造成各部门之间职责权限不清以及职能配置模糊。例如，2012年刑诉法修正案新增之羁押必要性审查职能，究竟是交由侦监部门还是起诉部门抑或刑罚执行监督部门行使，在检察机关内部几经反复，迄今仍难有定论。这种职能配置模糊的状况，极易造成检察职能的分散以及各职能之间的相互抵牾，进而导致“检察解体”。
正因为如此，关于改革检察机关内设机构的设置模式、改采“大部制”的呼声不绝于耳。然而，由于理论研究的匮乏和顶层设计的缺位，检察机关的诸多法定职能中，何者可以合并而何者又不能合并，如捕、诉职能能否合一等问题，远未能达成共识，以至于所谓的“大部制”改革在各地往往陷入昙花一现、人走茶凉的境地。雪上加霜的是，近年来随着我国检察官办案责任制改革的推行，检察机关内部纷纷设立了相对固定的办案团队（包括书记员、检察官助理辅助下的独任制检察官和由多名员额检察官组成的检察官办案组），由于各种办案团队在业务上也采用（主任）检察官指挥调派、成员之间分工配合这种成建制化的方式进行管理和运作，遂使得检察官办案团队与内设机构之间在人案管理功能上产生了一定的重叠，亦因此，在部分人眼中，内设机构成为“屋上架屋”的多余之举，质疑检察机关内设机构存在的必要性的观点一度甚嚣尘上，不少人径直主张废除检察机关的内设机构而代之以检察官办案团队。这些略显偏激的观点进一步撕裂了原本就相当微弱的共识，并加大了检察机关内设机构改革的难度。
上述情况表明，检察机关的内设机构改革，已经成为困扰并掣肘当前检察体制改革深入推行的一个重要问题。基于此，笔者试图从检察制度的基本原理出发，揭示检察机关内设机构设置的若干原则、原理，并对当前通行的一些改革主张和方案进行评述，进而提出关于我国检察机关内设机构改革走向的前瞻性观点。
一、检察机关内设机构的设置目的
从法理上讲，检察机关之所以设置内设机构，主要是基于两个方面的考量：
一是辅助检察长之管理。检察官制度乃上命下从、上下一体的金字塔形结构，所奉行者，乃检察长指挥、监督下的“检察一体”制。检察长作为机关首长，享有本机关最高之行政事务管理权和最高检察业务指挥权，负有对本院检察官进行管考、对案件质量进行管控之职责。理想状态下，检察长当直接管理每一位检察官，通过对其直接发号施令，行指挥监督之责，殆无疑义。然而，随着现代社会人口数和案件数的激增，就职于各级检察机关的检察官人数亦呈倍数增长，检察长的管理幅度越来越大、远超临界，再要求检察长如旧日一般直接管理每一位检察官，实在是有心无力、力有不逮，勉强为之，只能增加管理难度、降低管理效率。是故，在检察官人数达到一定规模之检察院，往往会在机关内部设置若干内设机构，令检察官分组办事、归口管理，再选任若干能力出众之资深检察官担任内设机构之负责人，受检察长之委托管理该机构所属之检察官。这便是检察机关内设机构之由来。由此可见，检察机关的内设机构，实际上是检察机关内部的一个管理层级和单元，而之所以创设内设机构，主要是为了弥补检察长直接行使管理权之不足，以所谓内设机构的名义，延伸检察长管理的“手”和“臂”，增强检察长对所属检察官的管理力度和效率。
二是检察业务专业化发展之所需。法谚有谓：“检察官乃刑事诉讼程序之枢纽”、“民事诉讼程序乃法官之程序，而刑事诉讼程序实乃检察官之程序”。检察官在刑事诉讼程序中位高而权重，作为“国家权力之双重控制者”，检察官为履行“法治国守护人”的使命，承担着繁重而多样化的职能，他既是侦查主体，又是公诉人，还指挥、监督刑罚的执行，是一个名副其实的“多面手”。但是，检察职能要得到全面而高效的履行，固然需要十八般武艺样样精通的所谓全能型检察官，更需要“术业有专攻”的专家型检察官，尤其是各项检察职能及相关检察业务本各具特色与要求，为了确保各项检察业务办理的精细化、高效性，检察官内部必须实行业务分类、各负其责。基于此，检察体制上实有必要设立若干承载不同业务类型的内设机构，并将从事相同业务类型的检察官归口到同一个机构工作，以提高各个专项业务办理的专业化程度，提升业务办理的效率与质量。
由上述分析可知，检察机关的内设机构并非必然存在之事物，一级检察机关可以设立内设机构，但亦可不设；设立与否，关键性的考量因素是检察长的管理幅度以及检察业务专业化发展的程度，具体应当斟酌检察机关内部行政事务的繁杂程度、检察官员额数、案件数以及案件类型等等，综合权衡后决定。如果一级检察机关检察官员额较少（一般认为是六人以下）、案件数不多且类型单一，那么该检察机关完全可以不设业务机构。例如，我国台湾地区金门地检署，除检察长之外，只有3名员额检察官，就不再分类设立业务机构，而是单设一个检察官室统管3名检察官，而这3名检察官亦同时都是全能型检察官，侦查、公诉、指挥刑罚执行“一肩挑”。当然“麻雀虽小、五脏俱全”，由于机关行政事务的繁杂性，金门地检署虽然并未分类设置业务机构，但仍然设有总务科、人事室等行政机构。
从上述原理出发，笔者认为，我国检察机关的内设机构改革，需要注意两点：
第一，检察机关设置内设机构，只能相对固定化，而绝不可能上、下整齐划一。这是因为，内设机构的设与不设，需要具体考量一级检察机关的检察官员额数、案件数以及案件类型等因素，由于一国内部地区差异的客观存在，任何一个国家和地区的检察机关在内设机构的问题上都无法做到上、下整齐划一，各地完全一致。以日本为例，日本检察机关内设机构的设置是相当严格而规范的，《日本检察厅事务章程》对包括日本最高检察厅在内的各级、各地检察厅内设机构的数量和名称，甚至其二级机构的数量和名称，都作出了详细而明确的规定。日本各级、各地检察厅都只能严格按照既定机构的名称和数量来设置内设机构。举例而言，依据日本检察厅事务章程之规定，东京地方检察厅只能内设刑事部、交通部、公安部、特别搜查部、公判部五个业务部门以及作为行政部门的总务部等总共六个内设机构，而高松地方检察厅由于案件量和检察官员额相对较少，则只能内设总务部、刑事部和特别刑事部三个内设机构。之所以要通过日本检察厅事务章程对检察机关内设机构的名称和数量作出明确而具体的规定，用意在于防止各级检察机关自行其是、任意设置机构，造成各级检察机关的内设机构杂乱无序，影响到日本检察体系的整体运作和“检察一体”的外部形象。但同时也必须指出，日本对检察机关内设机构名称和数量的规范，并不意味着整齐划一甚至“一刀切”。实际上，考虑到各地区刑事案件数量和类型上的差异，日本检察厅事务章程对各地检厅内设机构的数量均作出了针对性的规定。例如，日本八个高等检察厅中，除东京高等检察厅之外，其他高等检察厅均不再设公判部，其公诉和指挥刑罚执行的职能由其他部门代为行使。这正是基于业务量的考虑，由于其他高等检察厅的公诉和执行案件量并不大，且检察官员额有限，故不再单设公判部和执行部。再如，日本五十个地方检察厅，内设机构并不完全一致，有的地检厅未设公安部，有的地检厅未设交通部，还有的地检厅则未设公判部，其内设机构差异化的根本原因仍在于各地检厅所承办的案件数和案件类型的差异性。
较之于日本，我国的地区差异更大，而且我国实行检察机关的司法辖区与同级行政区划完全重合的机关设置模式，加剧了检察机关的地方化色彩，使得各地检察机关在检察官员额数、案件数以及案件类型方面差异很大。受此影响，各地检察机关因应而设的内设机构也是五花八门：有的检察机关案多人少，不得已推行“捕、诉合一”制，将批捕职能与公诉职能合并，设立了刑事检察局；有的检察机关实行诉讼职能与诉讼监督职能分离，设立了专门的诉讼监督部门；有的检察机关将行政检察监督职能与民事检察监督相分离，单独设立了行政检察监督部门，等等，不一而足。从原理上讲，各级、各地检察机关设置内设机构，应当遵循基本相同的规律和原理，因此，从上到下各级检察机关的内设机构应当大体相当、相对固定，但我国的现状却是，各级、各地检察机关以改革为名各行其是，随意增减部门，以致出现“上级找不到下级，而下级也找不到上级”的错位情况，这势必影响到检察权的整体运转功效以及检察机关“检察一体”的整体形象。然而，各个地区的差异毕竟又是客观存在的，因此，笔者认为，作为一种相对合理、可行的方案，就是由最高人民检察院经过慎重研究后以规范性文件的方式明确规定各级检察机关内设机构的基本框架（包括机构名称、数量及其职责范围），然后交由各级检察机关统一遵照执行。各级检察机关虽然可以根据自身情况略作调整、变更，但是，其一，原则上不得增加机构而只能减少机构（合并职能或由其他机构代行职能），更不得任意变更机构之职责范围，标新立异、另设新机构；其二，各级检察机关的内设机构方案一旦报经最高人民检察院审核、批准后，即不得轻易变更，若有充足理由需要变更的，需再报最高检审核、批准。
与此同时，在研究、决策某些内设机构究竟设与不设时，仍必须遵循上述原理，充分斟酌、考量案件数和检察官人力资源的饱和程度，而不能搞“一刀切”。此处单以我国的未成年人检察业务为例，为推动我国未成年人检察工作的发展，多年以来，不少地方检察机关一直尝试在传统的批捕和公诉部门之外单独设立专门的未成年人犯罪检察部门，并实行“捕、诉合一”的工作机制。2015年12月最高人民检察院挂牌成立了“未成年人检察工作办公室”，之后全国各级检察机关也陆续设立了独立的未成年人检察工作部门。之所以在检察机关内部单设未成年人检察工作机构，主要理由在于未成年人检察工作的特殊性即其专业性，实行专人办专案。但实际上，有的基层检察院涉及未成年人的刑事案件数量相对有限，单独设立未检机构，会导致该部门的业务量不饱和，造成各个业务机构之间忙闲不均、影响内部士气等管理上的一系列问题。笔者认为，在这种背景下，各级检察机关实在没有必要“跟风式”纷纷设立单独的未检机构，而是应当借鉴日本的作法，具备业务饱和量的检察机关可以单设未检机构，而业务量不饱和的则由侦监部门代行未检职能，采用在侦监部门内部设专人或专组办专案的方式处理即可。
第二，检察官办案团队与内设机构之关系。如前所述，我国推行检察官办案责任制改革之后，新组建的各类检察官办案团队与内设机构之间在人案管理功能上产生了一定的重叠，那么，这是不是意味着有了检察官办案团队，内设机构就没有继续存在的价值了?对此，笔者持否定意见。首先，检察官办案团队的性质是一级办案组织，其基本功能是办案；而内设机构的性质是一级管理组织，其基本功能是管理，两者的基本属性和功能存在着比较明显的差异。一个内设机构，往往可以容纳并包含多个业务类型相同的检察官办案团队，例如，公诉部门内部可能存在甲、乙、丙、丁等多个公诉办案团队，其中，各个公诉办案团队的职责和任务是办案，而作为内设机构的公诉部门的职责和任务，是监督、管理各个公诉办案团队办案，并为其提供各种办案所需的后勤保障支援。由此可见，检察官办案团队并不能完全取代内设机构的功能，两者当并行不悖。当然，在特定情形下，主要是在一些专业化程度较高的业务部门，为了管理的专业性和高效性，也可以将固定的检察官办案组与内设机构合二为一，由检察官办案组的组长（主任检察官）兼任内设机构的负责人，例如，目前各地组建的金融检察部门，就是采取类似的二合一模式，该部门的多名检察官既是同一个业务机构的成员，同时又是一个相对固定的办案团队。
对此，笔者主张通过比较研究的方法揭示检察机关内设机构设置的基本模式及其内在原理，在比较法对象上，主要选择日本、韩国以及我国台湾地区的检察制度为样本，原因在于：其一，日本、韩国以及我国台湾地区的检察制度系出同源，类属大陆法系检察制度的一个分支，但其检察制度近年来发展迅速，业已超越法、德等传统大陆法国家而自成一系，形成了所谓“东亚检察模式”，可谓是当今世界上最先进的检察制度；其二，日本、韩国以及我国台湾地区与我国同受儒家文化之影响，法观念和法文化近似，其法律制度的可借鉴性较高。以日本、韩国和台湾地区的检察制度为样本进行比较分析，其结论对于我国当前的检察改革显然更具启发意义和借鉴价值。
（一）关于检察机关内设机构的名称
检察机关内设机构的名称，一直是一个非常令检察机关感到尴尬而纠结的问题，因为，实在找不到一个合适的名称来命名检察机关的内设机构。行政机关一般用“科、处、局、厅”为单位来命名其内设机构，已经约定俗成；而法院长期以来则习惯以“庭”为单位来命名其业务机构，也已深入人心。然而，检察机关虽然与法院同属司法机关，两者平等同格，但其兼具行政属性，并非纯粹之司法机关，其职能、角色以及内、外部权力运行模式也不同于法院，故检察机关的内设机构不宜照搬法院内设机构的名称而称之为“庭”；另一方面，检察机关虽然具有行政属性，但又区别于一般行政机关，而是兼具司法属性，功能上应当归属于司法机关之范畴，故其业务机构不宜仿效行政机关内设机构的名称而称之为“科、处、局、厅”。那问题是，检察机关究竟该以何者为单位来命名其内设机构呢?这一令人纠结的问题，集中凸显了检察机关作为一个行政与司法双重属性的机关在身份归属上的困扰。最终，作为一种折中，日本、韩国等大陆法系检察机关采用了“部”这个词来命名其内设机构，如刑事部、公安部、公判部以及名闻遐迩的“东京特搜部”等等；而我国台湾地区检察机关则采用了“组”这个词来为其内设机构命名，如侦查组、公诉组。但我国大陆地区检察机关的内设机构命名长期以来沿用的是行政机关的习惯用语即“科、处、局、厅”，其中，“厅”是最高人民检察院内设一级机构的常用词，“科、处”是地方各级检察机关内设机构的常用词，而“局”则为各级检察机关反贪、反渎部门的常用词。这种沿用行政机关内设机构用语的作法，过分突出了检察机关的行政属性和色彩，而未能彰显检察机关的司法属性，因此，笔者一直建议变更我国检察机关内设机构的名称，仿照日本、韩国等国的作法，改称为“部”，或者借鉴台湾地区的作法改称为“组”。
此外，关于检察机关内设机构的命名是否有必要突出其业务类型和特色的问题，亦颇具争议性。我国检察机关的内设机构一直以来都是直接以其所承办的业务类型来命名的，如承担侦查监督职能的部门，就叫侦监科（或处），而承担公诉职能的部门，就叫公诉科（或处）。但是，近来有一种观点认为，基于“检察一体”原则，没有必要也不应当突出检察机关各内设机构的业务类型和特色，而应当仿照法院和公安机关的内设机构，简单地将内设机构依序号命名为“检察一部”、“检察二部”、“检察三部”，等等，以此淡化各业务口的“山头”意识，对内对外凸显“检察一体”的形象。对此，笔者认为，以业务类型命名或以序号命名检察机关的内设机构，均各有利弊，客观而言，取消检察机关内设机构的业务名称而代之以序号，确实有利于消除检察机关内部的专业壁垒，打破检察机关内部长期以来无形中形成的“侦监口”、“公诉口”等各类“山头主义”，形塑“检察一体”的内部文化以及外部整体形象。如前所述，检察机关的内设机构主要是基于管理以及专业化发展的需要而设，但在长期实践运行中，不同专业化的内设机构之间逐渐形成了某种壁垒和隔阂，并在检察机关内部分化形成了不同的小团体和身份文化，如以前的“自侦”与“刑检”，以及刑检内部的“侦监”与“公诉”，等等。再加上上、下级检察机关之间所谓“业务条线”观念的不断强化，各个业务口容易固化为一种建立在相互身份认同上的利益团体，并在不同业务口之间形成一定的观念隔阂甚至互不认同、“互相不买账”。检察机关的这种内部专业壁垒，阻碍了检察官之间的业务交流和身份融合，所造成的观念和身份隔阂，无形中割裂了检察机关内部“检察一体”的心理和文化。而之所以主张取消内设机构的业务名称而代之以序号，目的就是要打破这种专业壁垒，重塑“检察一体”文化。形象地说，所有检察官的身份应当只有一个：检察官，而不存在什么公诉检察官、侦监检察官之别。
但是，取消内设机构的业务名称而代之以序号，弊端也是非常明显的：第一，检察机关各内设机构主要是业务机构在名称上突显自身的专属业务类型，优势在于便于上、下级检察机关的相同业务机构之间对口衔接，形成“条线状”的上、下一体机制，例如，公诉部门、侦监部门、民行部门在实务中都有各自条线的上下指挥、衔接机制，便于上、下级检察机关之间的监督、指导和协调。如果完全取消内设机构的业务名称而代之以序号，一旦上、下级检察机关之间内设机构不完全一致，就很容易发生下级找不到上级，或者“婆婆太多”的问题，从而导致管理上的混乱以及办案办事效率的降低。第二，历经多年发展，我国检察机关内部的“侦监”、“公诉”等部门，实际已经成为公众识别度较高的“驰名商标”，像公诉部门，在检察机关自身上上下下的刻意打造下，已经被称为检察机关的“门面”和“品牌”，一旦轻易废除，将不利于检察机关公共形象的塑造。第三，即便是域外法治国家和地区的检察机关内部依然会有基于特定业务界别而产生的所谓“山头”文化的存在。而在采用所谓序号制的我国公安机关内部刑事、经侦、交通等不同警种之间以及法院内部刑庭、民庭与执行局之间，亦依然存在一定的因为业务差别而带来的观念和行为上的隔阂。这表明，要消除检察机关内部的专业壁垒，并不能简单地寄希望于取消内设机构的业务名称而代之以序号，更为有效的方案是在检察机关内部建立轮岗制，要求检察官尤其是年轻检察官两到三年时间必须轮换工作岗位，而不得长期固守一隅，这既有利于培养年轻检察官全面综合的业务经验和能力，又有利于避免检察机关内部因为各个部门之间业务量不均衡而带来的忙闲不均等管理难题，更有利于加速检察官之间的业务交流和身份融合，真正奠定“检察一体”文化的心理和观念基础。
（二）关于检察机关内设机构模式的具体内容
前文已经指出，同为司法机关，我国法院的内设机构采取的是“条块状”模式，即平行设置刑事、民事、行政审判部门以及执行部门；而我国检察机关的内设机构则采取的是“条线状”模式，即根据检察机关的办案业务流程依次设立侦查、侦监、公诉、刑罚执行监督以及民事行政检察监督等部门。
对于我国检察机关的“条线状”内设机构模式，理论界和实务界历来颇有非议，一如前述。然而，可能不为众人所知的是，这一在我国饱受争议的内设机构设置模式，实际上却是大陆法系国家和地区检察机关在设置其内设机构时普遍采用的基本模式。从原理上讲，检察机关的内设机构，主要功能在于承载法律赋予检察机关的各项职能，并确保各项职能得到专业化及高效率的履行。因此，检察机关的内设机构模式其实与法律赋予检察机关的角色功能以及法定职权密切相关。而在大陆法系检察制度模式下，检察官历来被定位为“法律守护人”，其职能贯穿于刑事诉讼程序之始终，包括侦查、公诉（起诉、出庭支持起诉、上诉、再审申请和非常上诉）以及（指挥）刑罚执行等，因此，大陆法系国家的检察机关往往根据上述职责权限而依次分设侦查、公诉和执行机构，分别承担上述检察职能。
以日本检察机关为例，其内设机构为“检察行政事务机构”和“检察业务机构”两大类。所谓“检察行政事务机构”，是指履行检察机关人事、财务以及物资后勤供应职能的部门，主要包括总务部、事务局等。《日本检察厅事务章程》并未将事务局列入内设机构的范畴，但实际上事务局履行着相当重要的行政管理职能，按照规定，日本各级检察机关事务局下设的二级机构明确一致的，即总务课、人事课、文书课、会计课、用度课等。所谓“检察业务机构”，是指专门履行法定办案职能的部门，包括公安部、公判部、交通部、刑事部、特别刑事部、特别搜查部等。上述内设机构与日本检察机关所承担的法定职能是密切相关、一一对应的。根据日本刑事诉讼法的规定，检察机关承担了三大诉讼职能：侦查、公诉和指挥刑罚执行。因此，日本检察机关分别成立了对应的内设机构，以具体承载上述检察职能：公判部是具体承担公诉职能的机构，同时，由于实务中指挥刑罚执行职能的业务量较小，因此，该职能往往由公判部代为行使。亦因此，公判部同时承担着公诉职能和指挥刑罚执行的职能，负责出庭支持起诉、上诉、再审以及判决之执行；而公安部、交通部、刑事部、特别刑事部、特别搜查部等均为承担侦查职能的机构，只是侦办的案件类型不同而已。其中，公安部，负责间谍、妨害公务、选举等犯罪案件的侦查及处分；交通部，负责交通类犯罪案件的侦查及其处分；特别刑事部、特别搜查部，负责贪渎犯罪、经济犯罪及其他白领犯罪等重大刑事案件的侦查及其处分；刑事部，则负责公安部、交通部、特别刑事部（特搜部）所管辖的案件之外的一般刑事案件的侦查及其处分。
韩国的检察制度在历史上曾经深受日本检察制度的影响，因而在检察官的角色定位以及职权配置方面与日本几近一致，其内设机构除名称略有差异外，具体设置模式与日本基本相同。根据韩国检察厅法的规定，高等检察厅、地方检察厅依其业务量及性质，可设立相关部门，各部门设部长检事统筹本部门业务。韩国各级检察厅的内设机构主要包括：事务局、总务部、企划调整部、监察部、公安部、公判部、外事部、刑事部、少年部、调查部、特别搜查部、强力部、毒品暨有组织犯罪搜查部、高科技搜查部等部门。其中，事务局、总务部、监察部等属于检察行政事务机构，其他则属于检察业务机构。
根据韩国刑事诉讼法的规定，检察机关依法履行侦查、公诉以及指挥刑罚执行的职能。上述法定职能在实务中皆对应由检察机关各内设机构分别行使。其中，公诉与指挥刑罚执行的职能由公判部行使，而侦查职能则根据案件类型分别交由公安部、外事部、刑事部、少年部、调查部、特别搜查部、强力部、毒品暨有组织犯罪搜查部、高科技搜查部等机构行使。韩国检察机关内设的公安部、刑事部、特别搜查部所管辖的案件范围与日本的同名机构雷同。所谓外事部，主要负责涉外刑事案件的侦查及其处分；所谓少年部，主要负责未成年人犯罪案件的侦查及处分；所谓调查部，主要负责处理告诉、告发等较严重案件的侦查及其处分；所谓强力部，主要负责侦办暴力犯罪；所谓毒品暨有组织犯罪搜查部，主要负责毒品以及有组织犯罪案件的侦办；所谓高科技搜查部，主要负责侦办电脑、科技类犯罪，并负责支援其他部门侦办的案件中涉及电脑、高科技领域的侦查工作。
与日本检察机关的内设机构相比，韩国检察机关的内设机构数量更多、分工更细，而且多数内设机构主要分布在侦查领域，可谓“重兵囤积”于侦查，同时，侦查机构的设置亦更为突出侦查作业的专业化与科技化。这方面更具代表性的是韩国首尔中央地方检察厅的内设机构，该地检厅内设有公安部、公判部、外事部、刑事部、少年部、调查部、特别搜查部、金融调查部、强行部、毒品组织犯罪搜查部、高科技搜查部等共十一个业务机构。其中，除公判部外，其余十个内设机构都是行使侦查职能的部门，主要根据所管辖案件的类型来作分工。不仅如此，其部分内设机构还根据专业化办案的要求进一步分设为若干二级机构，例如，其刑事部又根据案件的具体类型而第5期 万毅：检察机关内设机构改革的基本理论问题进一步细分为了八个部：刑事一部，负责侦办计划、监察、人权侵害等犯罪案件；刑事二部，负责侦办保健、医疗、药品、食品领域的犯罪案件；刑事三部，负责侦办暴力、放火、失火、铁路公安等犯罪案件；刑事四部，负责侦办租税、保险、信用交易等犯罪案件；刑事五部，负责侦办交通事故、航空运输等犯罪案件；刑事六部，负责侦办公正交易、工商、物价、著作权、保护消费者等犯罪案件；刑事七部，负责侦办文化、旅游、教育、投机行为、职业稳定等领域犯罪案件；刑事八部，负责侦办建筑、建设、不动产等相关犯罪案件。由此可见，该地检厅的内设机构分工精细、专业化程度相当高。
我国台湾地区的检察制度亦类属于大陆法系检察制度，检察官角色和地位与日本、韩国等基本相同。根据台湾地区“法院组织法”和“刑事诉讼法”的相关规定，台湾地区的检察官主要行使三大职权：侦查、实行公诉及指挥刑罚执行。实践中，台湾地区检察机关的内设业务机构主要是围绕上述三大职能而设置，基本架构为两“组”一“科”：侦查组、公诉组和执行科，并按照“法院组织法”第59条之规定，每组设一人为主任检察官，负责监督各组事务。检察机关的其他法定职权也分别由上述三个机构代为行使，例如，台湾地区“刑事诉讼法”规定，检察官有权协助自诉、担当自诉，实践中该职权即交由公诉组检察官代为行使。至于行使刑罚执行指挥权的机构之所以称为“科”，是因为刑罚执行指挥权在性质上区别于侦查权和公诉权，本属司法行政权，因此按照行政机关的命名习惯而称之为“执行科”。当然，该执行机构虽然名为“科”，但该权力毕竟仍属检察官之职权，故执行科仍配设一位主任检察官，负责监督该科事务。由于在台湾地区的检察体制下，检察官是侦查权的法定主体，对所有刑事案件皆有权自行展开侦查，虽然在实务中检察官受限于人力、物力，无法真正对所有刑案展开侦查，而只能选择特定犯罪类型如贪渎犯罪、经济犯罪、毒品以及涉黑、涉妇幼权益犯罪自行侦查，但即便是交由警察负责侦办的案件仍然需要由侦查组检察官以起诉或不起诉的方式结案，因而，侦查组检察官的业务量是最大的，亦因此，其侦查组往往会进一步分设若干二级机构，实行专组办案，如毒品犯罪组、扫黑组以及妇幼权益保障组，等等。
由上文比较分析可见，检察机关根据业务流程和诉讼阶段分设侦查、公诉和执行等内设机构即实行所谓“条线状”机构设置模式，是大陆法系国家和地区检察机关的普遍作法，并非我国所独创及独有。而之所以采用这种“条线状”机构设置模式，正是由大陆法系国家和地区检察机关的角色定位及职权配置特点所决定的。形象地说，正由于大陆法系国家和地区的检察官系“法律守护人”，承担着“监督法官、控制警察”的“国家权力双重控制”功能，因此，在每个重要的诉讼程序节点包括侦查、公诉和执行，都必须配置检察官的职权，亦因此，其内设机构必然呈现出随诉讼进程而分阶段设置的所谓“条线状”模式与特征。我国的检察制度承袭自前苏联并逐渐形成自身特色，与大陆法系检察制度并不完全相同，但我国宪法和法律关于检察机关系“法律监督机关”的角色定位与大陆法系检察制度下检察官作为“法律守护人”的角色定位基本相似，同样强调检察官应当承担起对刑事诉讼全流程进行监督和控制的功能，因此，我国检察机关的内设机构同样采用了“条线状”设置模式，就并不令人奇怪。只不过，由于我国检察机关承担的法定职能更多、任务更重，因而需要分设的内设机构亦更多，例如，我国检察机关承担着立案和侦查监督职能包括审查批准逮捕，因而实务中单设了侦查监督部门，再比如，我国检察机关还承担着民行检察监督职能，因而单设了民行检察监督部门，等等。
亦正是由于检察机关的内设机构模式需要与检察官的角色定位及其法定职能配套，决定了我国所沿用的根据业务流程及诉讼阶段分设内设机构的“条线状”模式实际上是最适合检察机关的内设机构模式，故而，在这个意义上，笔者认为，对于当前的“条线状”内设机构模式并无必要进行大的改革。
（一）关于我国检察机关内设机构改革的若干争议问题
1.问题一：是否采用“大部制”改革
虽然笔者在前文中已经初步得出结论：对于当前的“条线状”内设机构模式其实并无必要进行根本性改革。但学界和实务界一直有观点反对沿用“条线状”模式即“部门制”，而主张改采“大部制”。
不得不指出，“大部制”改革在当前已经成为我国本轮检察机关内设机构改革的主题词之一。检察机关青睐“大部制”改革的主要原因，在于其有利于提高办案效率：一是“大部制”减少了检察机关内部的管理、指挥层级，提高了决策效率；二是“大部制”主张合并相关检察职能，事实上缩减了检察机关内部办案程序，减少了人力的重复使用，提高了执行效率。当然，部分检察机关之所以希望推行“大部制”改革，也有其难言的苦衷，因为，对于我国部分地方检察机关而言，一方面，由于之前将增设内设机构与解决内部检察人员的职级、职数挂钩、“多上快上”，导致内设机构过多而检察官人力资源不足，脱离了检察机关的司法办案功能，因而现阶段必须通过机构合并来“瘦身”、“强体”；另一方面，随着社会发展，检察机关受理的案件数激增，而政法编和检察官员额数又严重受限，使得部分地方检察院主要是经济发达地区的基层院案多人少的问题比较突出，遂被迫采用机构合并和流程合并的方式来提高办案效率，纾解案多人少的压力。上述情况，正是我国实务中推行“大部制”改革的基本动因所在。
然而，关于“大部制”改革，目前的理论界和实务界存在着一些误读，部分试点检察院推行的所谓“大部制”改革甚至出现了一些认识偏差，实有必要通过概念辨析予以正名。笔者认为，“大部制”改革的核心是检察职能的合并，即检察官“一身兼多任”，“大部制”在运行上的典型特征是“全能型检察官”和“一竿子插到底”的办案方式，即检察官不分专业、办通案，既办侦查，又办侦查监督和公诉，甚至还办刑罚执行监督，实行侦、捕、诉、执一体化。形象地说，所谓“大部制”，即一个内设机构行使多种检察职能，如前文例举的日本一些地检厅的公判部既行使公诉职能又代行刑罚执行指挥职能，即为“大部制”之典型构造。从这个角度观察，当前我国各地试行的“大部制”改革，有的因为缺乏检察职能的实质性合并，显然并不能归入“大部制”改革的范畴。例如，关于“捕、诉合一”制改革，实务中都是作为“大部制”改革的亮点来宣传的。所谓“捕、诉合一”，即将批捕（侦监）与公诉合并为一个刑事检察局，由该机构履行批捕和公诉两项职能。但实际上实务中试行的“捕、诉合一”制存在着两种形态：一种是形式上的“捕、诉合一”，即，从表面上看，刑事检察局既行使批捕职能又行使公诉职能，但实际上，该机构下设有若干二级机构或检察官办案团队，批捕职能和公诉职能仍分别是由不同的二级机构或检察官办案团队来行使；另一种是实质上的“捕、诉合一”，即，同一个案件的批捕和公诉职能均交由该机构的同一个检察官办案团队行使，该办案主体既捕且诉。显然，前者即形式上的“捕、诉合一”并非真正意义上的大部制，因为，同一个案件的批捕和公诉职能并未合并由同一个办案主体行使，也就无法通过办案主体的合并，来缩减办案的程序环节，降低人力的重复使用，不符合“大部制”改革的目的和初衷。
对于“大部制”改革，笔者认为，并非我国检察机关内设机构改革的必然方向和必由之路，尤其是随着自侦职能从检察机关剥离，原本最需要实现“大部制”改革的部门已经转隶，因而，检察机关对于“大部制”改革的需求实际上本身也不再那么强烈。但是，有两个现实问题需要注意：一是目前检察机关内设的行政事务部门数量确实过多，确有必要通过“大部制”改革实现职能整合，以达到检察机关整体“瘦身”的目的；二是在部分案件数量少、检察官员额数亦较少的基层检察院，确实没有必要设立太多的业务部门，否则可能稀释检察机关的办案力量，为此，可以考虑通过“大部制”改革实现检察职能的整合。因此，对于检察机关的“大部制”改革，笔者的观点是：第一，区分行政事务机构和检察业务机构，分别实行“业务部门部门制、行政部门大部制”；第二，区分“大院”和“小院”，分别实行“小院大部制、大院部门制”。
2.问题二：捕、诉职能是否合一
“大部制”改革中最具争议的问题是捕、诉职能是否合一的问题。应当说，捕、诉职能合一抑或分离的问题，在我国并不是一个新问题，历史上这两大检察职能就曾经几度分合，且迄今仍聚讼纷纭。赞成“捕、诉合一”的观点认为，首先，检察机关推行“捕、诉合一”制，并无法律和法理上的障碍，我国立法是将批捕权整体授予检察机关的，至于该权力该如何行使，包括该权力究竟应当由哪个内设机构来行使，都转化为检察机关自身内部管理的问题；其次，捕、诉两大检察职能合并，检察官一身兼两任，有利于节约人力、提高办案效率；而反对观点则主张两者适度分离，有利于实现检察权运行上的内部制约，防止“以公诉标准拔高批捕标准”或者“批捕‘绑架’公诉（捕了就只能诉）”等违法乱象。
但是，在当前新时期、新形势下再次讨论“捕、诉合一”问题，却有其新的背景和原因：一是随着监察委员会的成立并运转，检察机关对于监委会移送的案件实行“捕、诉合一”的办案机制已成定局，加上原本就实行“捕、诉合一”的未检以及上海等地试行的金融检察等部门，检察机关内部事实上已经有多个办案部门实行“捕、诉合一”制；二是从未检多年来实行“捕、诉合一”制的经验来看，这一机制在实务运作中并未导致办案质量降低的问题，并不存在理论界推想的：一旦“捕、诉合一”，将检察机关审查判断证据的两道工序合二为一，会导致办案质量严重下降，案件出现冤假错案的可能性大大增加等问题。相反，从上海、吉林等地试行“捕、诉合一”制的效果来看，试行“捕、诉合一”后，捕后不诉、捕后轻刑判决率反倒有所下降，批捕、公诉的办案质量还有所提高；三是专业化办案的需要。实行“捕、诉一体化”，最大的便利是可以突出专业化办案导向，专人办专案，以专业人才应对专业性强、办理难度大的案件，提升案件办理的专业化水平。上海等地的金融检察部门之所以实行“捕、诉合一”制，其根本用意也就在于此。
对于捕、诉是否合一的问题，笔者认为，前文述及的赞成派观点与反对派观点其实已经道尽了其中的利弊，摆在改革决策者面前的其实是如何进行价值判断和选择的问题。但是，这里面有几个重要的理论问题是决策过程中必须予以重点评估和考量的：
首先，特别要注意的是，当前改革派所主张的“捕、诉合一”制改革方案，其实并不是单一的捕、诉是否合一的问题，而是与专业化办案机制改革结合在一起的一个整体改革方案。根据该方案，检察机关将根据案件类型分别设立序号制内设机构并负责特定类型的案件的批捕和起诉工作，如检察一部，负责办理危害国家安全、危害公安安全、妨害社会管理秩序和危害国防利益等犯罪案件；检察二部，负责办理职务犯罪案件；检察三部，负责办理破坏社会主义市场经济秩序犯罪案件；等等，以此类推。从这个方案的整体设计思路来看，其实，“捕、诉合一”制改革并不是重点，重点是对案件进行分类、建立“条块型”的专业化办案机制，可以说，“捕、诉合一”制改革，只不过是为建立专业化办案机制铺平道路的一个手段，因为，如果仍然实行“捕、诉分离”制，由于捕、诉两道线的分割设置，所谓“条块型”的专业化办案机制根本无法建立。亦因此，我们必须把捕、诉是否合一的问题，与上述专业化办案机制改革结合起来进行研究，这样才能真正切中问题的肯綮。
对此，应当指出，第一，对于何谓专业化办案机制，本身就有一个从不同角度理解和认识的问题。区分案件类型分设机构、专人办专案，固然是“专业化”，但根据业务类型分设机构，专人办批捕、专人办公诉，又何尝不是另一种“专业化”?因为，批捕相对于公诉而言，拥有自身独立的业务技能和作业要求，之所以实行捕、诉分离，专人办批捕而专人办公诉，本身就是基于对批捕和公诉各自专业性的尊重和彰显，可以说，捕、诉分离制本身就是一种专业化办案机制。客观地评价，“案件专业化”未必就比“业务专业化”更“专业化”。因此，笔者认为，以所谓“捕、诉合一”的“案件专业化”为由来否定“捕、诉分离”的“业务专业化”，本身在法理上并不能成立。
第二，所谓“专人办专案”的模式，以案件分类为前提，其实是“专人办类案”。对案件进行适当的类型区分，实行专人办类案，确实有利于提高类案的办案质量并极大地提升办案效率，但目前的改革方案从推动专业化办案的角度将刑事案件的类型划分得过细、过窄，其实并不利于检察官综合办案能力与业务素质的提升。因为，各类刑事案件的办理，本有其共通性特征和办案技能要求，我们培养检察官尤其是基层院的检察官，应当首重办案能力的综合性、全面性，即要求精通各项检察业务，能熟练办理各类刑事案件，在此基础上才谈得上个人的专业化发展问题，换言之，在目标和价值导向上，我们培养的检察官应当是“全能型检察官+专家型检察官”，而不是只能办理某类案件的“偏才”。而如果内设机构的专业化程度划分过细、办案范围过于狭窄，很容易导致检察官产生比较明显的业务盲点和“短板”，出现严重的“偏科”现象。笔者在对上海等地试行的金融检察等专业化业务机构调研中发现，该部门的检察官由于长期只办理金融案件，缺乏办理其他案件的经历，已经暴露出“业务技能单一、出口过于狭窄”的问题。从长远看，这其实并不利于检察官尤其是年轻检察官的砥砺成长。
第三，最需要实现专业化办案的，是侦查机构而非捕、诉机构。前文已经述及，域外法治国家和地区的检察机关也配置了若干专业化办案机构，但我们要注意的是，这些专业化办案机构无一例外都是侦查部门，而非捕、诉机构，如日本东京地检厅的特搜部，就是办理重大贪渎犯罪和经济犯罪的专业化部门，但该机构系侦查部门，实务中，东京特搜部侦办的专业罪案，仍将交付公判部起诉。之所以将专业化办案机构设置在侦查环节而非捕、诉环节，是因为侦查的任务在于查明事实、收集证据，而一旦遭遇专业领域的犯罪案件，如果不精通该领域的专业知识，就很难突破案情、更无法进行有针对性的取证。至于捕、诉环节，实际上是在侦查的基础上进行证据审查和法律适用，主要属于案头作业和法律活动，其对专业化的要求并不那么强烈，因此，一般不需要再设立专业化的公诉部门。
第四，需要专业化的，不是检察官，而是检察辅助人员。检察官本系法律专家，以精通法律为要务。以专业化为名，要求检察官既要精通法律，还要精通若干专业领域的知识，是对检察官提出了过高的要求，但社会的发展带来若干新兴行业和知识领域，检察官办案确实可能遭遇各种专业壁垒，问题又该如何解决?日本、韩国等国家的作法，不是通过让检察官办专案的方式，逼迫检察官成为该领域的专家，而是设置了精通专业领域知识的检察辅助人员——检察事务官，为检察官办案提供专业化的辅助。按规定，检察事务官主要从学习相关专业领域如金融、建筑、国际贸易等专业的毕业生中招考、选任，这些具备专业领域知识的检察事务官可以有效弥补检察官的知识盲点，为检察官办案提供专业知识方面的辅助，真正意义上成为检察官办案的专业助手。由此可见，突出专业化办案导向，提升案件办理的专业化水平，并不一定需要推动检察官专人办专案，而是应当考虑为检察官配备专业化的辅助人员。
由上述分析可知，“捕、诉合一”制改革与专业化办案机制改革之间是手段与目的的关系，但如前所述，既然作为终极改革目标的所谓专业化办案机制本身是不值得追求的“镜花水月”，那么，自然地也就没有必要大费周章地再去搞什么“捕、诉合一”。
其次，还应当审慎地注意，观念上切不可认为，立法既已将批捕权整体授予检察机关，那么检察机关自可任意配置、使用该权力。这是因为，公权力该如何配置和行使，还必须符合立法的目的以及该权力本身的属性。例如，立法虽将审判权授予人民法院，但人民法院配置和行使审判权，仍必须尊重审判权本身作为司法权的属性，维护审判权行使的独立性和亲历性特征，是故，违背审判权行使独立性和亲历性的院、庭长审批权以及审判委员会等制度设置，才会饱受批评与质疑。同理，我国未实行“检警一体化”体制，检察官并不享有指挥（警察）侦查的权力，因此，检察官对侦查程序的监督和控制手段是相当有限的，而批捕权恰恰就是这有限的手段中最为有效的手段之一。换言之，立法者之所以将批捕权授予检察机关，其目的正是希望检察机关作为法律监督机关通过行使批捕权发挥对侦查程序的监督和控制功能。因此，捕、诉是否合一，就必须充分评估这一机制是否有利于促使上述立法目的的顺利实现，如果捕、诉合一，并无助于甚至会反向削弱批捕权对侦查程序的监督功能，那就表明“捕、诉合一”这一权力运行方式，是有违立法目的的。
那捕、诉合一究竟是否有利于强化对侦查程序的监督呢?恰恰是在这个关键问题上，赞成和反对的观点作出了完全不同的判断。反对者认为，从逻辑和经验上讲，由一人同时行使批捕权和公诉权，事实上将导致批捕与起诉两道审查程序合二为一，而程序的减省、压缩，势必会影响办案质量，无论是“公诉拔高批捕”，还是“批捕绑架公诉”，都将极大地增大错案风险；而赞成者则从实证的角度，援引试行“捕、诉合一”制改革的检察机关捕后不诉、捕后轻刑判决率下降等数据，试图表明该项改革并不必然导致办案质量的降低。那么，对于这一问题究竟该如何认识呢?笔者认为，虽然统计数据表明，实行“捕、诉合一”制，并不必然导致办案质量的降低，但是，一则，对这些统计数据本身完全可以做出不同的解释，甚至是相反的解释。因此，单凭上述数据，说服力显然不够；二则，并不是每一个试点检察院的统计数据都是如此“漂亮”，有的试点院在实行“捕、诉合一”后又恢复到“捕、诉分离”，这种反复可能暗示其个案处理和数据统计并不足以支撑“捕、诉合一”改革的合理性。因此，仅仅凭数据“说事儿”，而缺乏理论逻辑上的严密论证，就主张“捕、诉合一”优越于“捕、诉分离”，依据显然不足。恰恰相反，从逻辑和经验上讲，实行“捕、诉合一”制的实质就是通过办案主体的合一来达到变相精简程序的目的，即将原本两道审查“把关”程序浓缩为一道，我们虽然不能过于绝对地说这一改革一定会导致办案质量下降，但客观地评价，对一个案件进行两道程序把关肯定比一道程序把关，要更有利于确保案件质量，这才是符合逻辑和经验认识的结论。况且，批捕本身有自己的独立价值目标——监督侦查，一旦捕、诉合一，势必动摇批捕权的独立性，甚至更大的可能性是地位强势的公诉“吃掉”弱势的批捕，从而妨碍批捕独立价值的实现。在改革试点过程中，有的试点院一度在实行“捕、诉合一”后，导致立案和侦查监督工作的业绩大幅下滑，即是明证。
综上，从改革的必要性角度讲，既然专业化办案机构并不是当前检察机关内设机构改革发展的必然方向，那么“捕、诉合一”制改革的必要性，就要大打折扣，因为除却专业化办案导向，支撑“捕、诉合一”制改革的正当理由就只剩下诉讼效率，而单纯为提升诉讼效率，就如此大动干戈，似乎得不偿失；继而从改革的合理性角度讲，既然“捕、诉合一”制并无助于实现批捕权配置的立法目的，不利于加强侦查监督，那么，该项改革的合理性也就存在质疑。因此，笔者认为，在上述改革的必要性和合理性问题未能得到充分论证之前，“捕、诉合一”制应当缓行。当然，对于部分案件类型单一、检察官员额少的基层院而言，或不设内设机构或实行“大部制”，在此前提之下“捕、诉合一”，实属无奈之举、不必再苛求捕、诉分离，此当为例外。
3.问题三，是否设立独立的诉讼监督部门
关于检察机关内设机构改革，还有一个问题的争议性较大，这就是是否设立独立的诉讼监督部门，甚至法律监督部门。有观点认为，立案监督、侦查监督、审判监督、刑罚执行监督，属于同一性质的职权即诉讼监督权，该权力与检察机关的诉讼职权，在性质和功能上完全不同，行权方式亦不相同，因此，主张以诉讼职权与诉讼监督权“两权分离”为基础，将上述四种职权集中进行配置，设立专门的诉讼监督部门以更好地履行该职能。
对于上述观点，笔者不敢苟同。根据我国宪法和相关法律，我国检察机关享有的诉讼监督权，其实存在两种情形：一是双属性权力，即，该权力具有双重属性，既具有诉讼监督权的属性，又具有诉权的属性。例如，抗诉权，本身既是检察机关的诉权之一，同时又具有监督审判的功能，属于诉讼监督权的范畴；二是单属性权力，即，该权力仅具诉讼监督权的属性。例如，立案监督权，并不具有诉权的性质，而是一项纯粹意义上的诉讼监督权。
从权力属性上看，双属性的权力由于同时具有诉权和诉讼监督权的属性，且在行权方式上往往只能以诉权的方式行使，因此，这一类权力不宜设立单独机构来行使，而是应当将其与其他诉权合并交由同一机构行使。仍以抗诉权为例，抗诉权，既是诉权又具诉讼监督权的性质，但只能以诉权方式来行使，因此，该权力交由专门行使诉权的公诉部门来行使并无不妥。同时，抗诉是起诉的延续，所办案件具有同一性，由该案的原公诉人行使抗诉权，更熟悉该案的证据及相关法律问题，有利于提高办案效率。相反，如果另设单独机构行使抗诉权，办案人接手该案件后需要重新阅卷、熟悉案情，反倒降低办案效率。
至于单属性的职权，固然可以独立行使，原则上可以单设机构，但又面临着两个难题：一是单设机构可能出现案件数和检察官人力资源不饱和的问题，不符合机构设置的基本原理；二是如果将各种单属性的诉讼监督权集合在一起，还面临着各种职权行使方式（包括工作方式）不统一的问题，从而出现“形合实不合”的问题。例如，立案监督和刑罚执行监督，虽然都是单属性的诉讼监督权，但两者的行权方式完全不同，刑罚执行监督权往往需要采取驻所工作的方式行权，这与立案监督权显然存在着较大差别，即使将两者强行合并由同一个机构行使，往往也只能分组办事，其结果就是“形合而实不合”。
因此，对于检察机关的诉讼监督职权，最合理的配置方式，仍然是按照诉讼阶段分段配置，由行使相关诉讼职权的内设机构来代行诉讼监督权，例如，立案监督权就由侦查监督部门代行，至于没有对应的诉讼职权的，则设立单独的内设机构，如刑罚执行监督则设立专门的刑罚执行监督部门。
（二）我国检察机关内设业务机构改革的基本构想
根据前述检察机关内设机构设置的若干原理，对于我国检察机关内设机构改革，笔者主张“小改”方案，即对现行机构设置模式和方案不作大的调整，如刑罚执行监督部门、民行检察监督部门等皆可保留，新增侦查部和检察辅助人员室等若干部门，另对侦查监督、公诉等部门的职责范围略作微调，基本构想如下：
1.增设侦查部（组）
虽然监察委员会制度的成立分割了检察机关对于贪污贿赂犯罪以及绝大部分渎职犯罪的立案侦查权，但检察机关并未因此而完全失去侦查职能。根据现行刑事诉讼法和监察法的规定以及正在征求意见中的刑事诉讼法修正案，检察机关仍将享有以下侦查权限：
一是补充侦查权，即对监察机关管辖的职务犯罪案件的补充侦查权。根据监察法第46、47条之规定，对涉嫌职务犯罪的，监察机关经调查，认为犯罪事实清楚，证据确实、充分的，制作起诉意见书，连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查、提起公诉。人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。
二是自侦权，即对于司法工作人员渎职侵权案件的立案侦查权。根据刑事诉讼法修正案（草案）第19条规定：“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查。”据此，人民检察院享有部分职务犯罪案件的自侦权。
三是机动侦查权，即国家工作人员渎职犯罪案件的机动侦查权。根据刑事诉讼法修正案（草案）第19条规定：“对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。”据此，人民检察院享有对原本属于公安机关管辖的国家工作人员渎职犯罪案件必要时直接立案侦查的权力，学界称之为“机动侦查权”。
上述三项职权虽然分属于不同的诉讼阶段：补充侦查权在审查起诉阶段行使；而自侦权与机动侦查权则在立案阶段行使。但三者在性质上都属于侦查权的范畴，且该权力在行使方式上与检察机关的其他职权之间有着较为明显的区别。因此，可以考虑设立一个专门的内设机构来集中行使上述三项权力，是为侦查部。
2.微调侦查监督部（组）
如前所述，既然捕、诉合一将缓行，那么，就有必要保留目前的侦查监督部门，改称“侦查监督部”，行使目前侦查监督部门的现有侦查监督职权。但在具体组建方案中，笔者主张：
第一，因为案件饱和度等原因，有的检察机关可以不再单设未检机构，故，可以考虑在侦查监督部内设专人或专组办理未检案件，未检案件可以沿用“捕、诉合一”的工作机制，案件承办人同时行使同一案件的批捕和公诉职能。之所以允准未检案件实行“捕、诉合一”制，不是因为专业化办案导向，而是因为，未检案件的特殊性在于国家保护未成年人的特殊刑事政策，使得未检工作并不是完全以办案（查明事实并使法律得以适用）为目的，而是强调办案与办事相结合，着眼于挽救未成年人、促使其顺利回归社会，因此，未检在工作方式上与传统办案工作存在较大的差异，可以说“一半是办案、一半是办事”，这种特殊的工作方式，使得未检工作有必要保留其相对独立性，并使批捕与公诉工作在同一个总体价值目标的导向下能够有效衔接、一以贯之。
第二，不再设立类似于金融检察这类专业化办案机构。如前所述，专人办类案，捕、诉合一的专业化办案机构并非检察改革发展演变的方向，长期固定由部分检察官办理类案更不利于检察官的成长，因此，建议不再设立类似于金融检察这类专业化办案机构。但问题在于，办理金融等专业领域的案件，检察官确实可能遭遇专业知识壁垒，那么这一困境如何解决?笔者主张借鉴日本、韩国等国的检察事务官制度，将我国的检察官助理区分为两类：一类是作为候补检察官来培养的检察官助理；另一类则是终身制的检察官助理。前者从通过国家统一法律资格考试的法科生中招考选任；而后者则不招收法科生，而是从金融、国际贸易、电子信息等专业领域的毕业生中招考选任。实务中，办案检察官一旦轮分到特定专业领域的案件如金融案件，则为其配备一到两名精通金融知识的检察官助理，充当检察官的专业性办案助手。同时，为提高办案效率，批捕检察官与公诉检察官虽不能合一，但检察官助理可以合一，即在批捕环节协助办理该案的检察官助理“跟案走”，到公诉环节，继续充当承办该案的公诉检察官的办案助手。
3.建立“三合一”的大公诉部（组）
公诉部的职责仍然在于主要负责刑事案件的审查起诉、出庭公诉以及抗诉等，但是，可以考虑在公诉部内部实行微调，纳入提起公益诉讼的职能。之所以主张将提起公益诉讼的职权归口到公诉部行使，原因在于：第一，提起公益诉讼仍然是行使诉权，与公诉权的行权方式是一致的，它本质上就是一种公诉，即民事公诉或行政公诉，与刑事公诉之间，只是诉讼标的不同，性质上是一致的；第二，从比较法上看，域外法治国家如日本、韩国等国的公益诉讼职能，都是由公判部（即公诉部）在行使。从他国经验来看，并无操作上的任何问题。因此，笔者认为，可以考虑将公益诉讼职能纳入公诉部，由此形成刑事公诉、民事公诉和行政公诉的“三合一”大公诉格局。
4.增设检察辅助人员室
所谓检察辅助人员室，是指管理检察辅助人员的内设机构，对象包括检察官助理、书记员以及原来技术室的部分技术人员等等。之所以主张设立单独的检察辅助人员室，目的是加强对检察辅助人员的日常管理、调派差遣以及培训学习等。目前，我国各级检察机关在检察辅助人员的配备和使用上，存在着一个误区，即普遍按照“1：1：1”或“1：N：N”的模式，为检察官固定搭配检察辅助人员。这种固定配备检察辅助人员的模式，有其弊端：一是长期搭档容易形成检察官辅助人员对检察官的人身依附性，检察官也容易将检察辅助人员当成办案替手，从而出现“检察官助理检察官化”的问题；二是固定配备降低效率，可能出现各个部门的检察官辅助人员忙闲不均的问题。
其实，检察辅助人员的配备，应当结合各级检察机关的规模，分别采用三种模式：一是规模较大的检察院，检察辅助人员人数较多的，应当设立专门的检察辅助人员室，对辅助人员进行集中管理和使用。实务中，办案检察官需要辅助人员的，报请检察长或分管副检察长调派检察辅助人员予以支援，案结事了，则检察辅助人员归建；二是中等规模的检察院，应当以各个业务部门为单位来配备检察辅助人员，由部门负责人根据本部门各位检察官的负案情况调派检察辅助人员予以支援；三是小型检察院，则采用固定搭配制，直接将检察辅助人员配备给办案检察官、搭档办案。因此，笔者主张，在一些规模较大的检察院，检察辅助人员人数较多的，应当考虑设立专门的检察辅助人员室，以加强对检察辅助人员的管理、使用和培训。
5.取消控告、申诉部门
控告、申诉部门的业务量不够饱和，业务内容具有可替代性，故，可考虑检察机关在内设机构改革时取消控告、申诉部门，分解其职能，其“窗口”（接待、受理）职能可归入案件管理室，而审查办案职能可归入相关业务机构。
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